지난해에 겪은 9 · 15 정전 사태, 올해 2월 9일 발생한 고리원전 전력 공급 중단 은폐 사건 그리고 매년 여름 · 겨울철마다 되풀이하는 전력난 등으로 말미암아 송전망 소유(TO : Transmission Owner, 한전)와 독립 계통 운영(ISO : Independent System Operator, 전력거래소)을 한전으로 통합하자는 논의가 제19대 국회 지식경제위원회의 현안 문제로 다시 부상했다. 이와 관련해 국회 지경위 제309회 임시회의에서 김중겸 한전 사장은 "계통 운영과 송전망 소유를 분리한 현재성과는 크게 없다고 본다"면서, "지금 안정만 생각한다면 계통 운영과 송전망 소유를 합쳐야 한다"고 밝혔다. 이관섭 지경부 에너지자원실장은 "계통 운영의 중립성 면에서 민간 발전 부문이 반대하기에 전력 산업 구조 개편의 득실을 좀 더 면밀히 검토한 후 한전으로의 계통 운영 통합의 득실과 비교해야 한다"고 밝혔다. 이에 강창일 지경위 위원장은 "지경부는 통합이다, 폐합이다.
이런 식으로만 고민하지 말고, 전력 산업 구조 개편 문제를 근본적으로 해결하기 위해 TF팀이라도 만들어 논의하라"고 지적했다. 차기 정부로 넘어갈 공산이 큰 송전망 소유와 계통 운영 통합 논의, 과연 그 득실은 무엇일까.
계통 운영 형태는 송전망 소유(TO)와 계통 운영(SO)의 분리 또는 통합 여부에 따라 독립 계통 운영(ISO)과 송전 계통 운영(TSO : Transmission System Operator) 체제로 구분한다. 현재 우리나라는 한전이 송전망을 소유하고, 전력거래소가 계통 운영(SO) 및 시장 운영(MO : Market Operation) 업무를 담당하기에 독립 계통 운영 체제에 해당한다. 송전 설비를 소유하고 전력을 공급하는 한전, 독립 계통 운영을 통해 전력의 수급과 관리를 담당하는 전력거래소. 이렇게 기능을 분산한 상황에서 전력 위기 발생 시 한전과 전력거래소 사이에 유기적 협조 체제가 잘 이뤄질 수 있을까.
2001년 전력 산업 구조 개편을 진행하기 위해 한전의 발전, 송전, 전력 계통 운영, 배전, 판매 기능 중 한전으로 발전 부문만 떼어 발전 자회사를 독립시키고, 전력거래소를 설립해 전력 계통을 운영하도록 했다. 그러나 9 · 15 순환 정전 이후 제18대 국회에서 정태근 전 의원은 송전망 소유와 계통 운영 간 원활한 의사소통에 문제가 있다며, 이 둘을 다시 결합하는 것을 주요 내용으로 하는 <전기사업법> 및 <한국전력공사법> 개정안을 발의했다. 당시 지경부와 전력거래소는 송전망 소유자가 전력 계통 운영까지 담당하면, 송전망 소유자인 한전은 발전 자회사에게 유리하고 민간 발전사에 불리한 전력 계통 운전 명령을 내리는 등 부당한 영향력을 행사할 수 있어 거래의 공정성을 훼손하므로 송전망 소유와 계통 운영 통합은 문제가 있다고 법 개정에 반대했다.
결국 이 법안은 2012년 5월 29일 제18대 국회 임기 만료로 자동 폐기됐다. 그 후 제19대 국회 지경위에서 이 둘을 하나로 통합하자는 논의가 다시 수면 위로 떠올랐다. 다음은 이와 관련한 제309회 지경위 회의 내용이다.
부좌현 의원(민주통합당, 안산단원을) | TO와 SO를 통합하는 쪽이 맞겠다 싶은데, 한전은 지금 전력 산업 구조 개편 문제를 고민하는지.
김중겸 한전 사장 | 구조 개편은 정부의 정책적 판단이고, 한전과 전력거래소가 TO와 SO를 각자 나눠가졌기에 답변하기가 …….
부좌현 의원 | 지경부는 규조 개편을 실제 적극적으로 검토하는지.
이관섭 지경부 에너지자원실장 | TO와 SO 통합은 구조 개편의 큰 틀에서 다뤄야 한다. 왜냐하면, 지금 발전 부분에만 경쟁을 도입했고, 판매 부문에 경쟁이 없는 상황에서 전력 산업 구조 개편을 중단했다. 민간 발전 부문을 더 촉진하려면 계통 운영의 중립성이 상당히 필요하다. 그런 면에서 민간 부문이 반대하기에 구조 개편의 득실을 좀 더 면밀히 검토한 후 계통 운영 통합의 득실과 비교해야 한다.
강창일 의원(민주통합당, 제주갑, 지경위 위원장) | 거래소든 한전이든 이것은 <전기사업법> 및 <한국전력공사법>을 고쳐야 한다. 지경부에서 오케이 한다고 되지 않는다. 지경부에서 시간만 끌지 말고 진지하게 고민해야 한다. 지금까지 1년간 하지 않았다.
이관섭 실장 | 아니다. 지금 중단돼 있기에 적극적으로 해 왔다고 말하기엔 좀 어려운 부분이 있다.
강창일 의원 | 이것이 정권 말기 현상이다. 작년부터 문제를 제기했고 법안까지 제출했다. 그런데 우물쭈물하면서 19대 국회를 맞이했다. 통합이다, 폐합이다. 이런 식으로만 고민하지 말고 구조 개편 문제를 근본적으로 해결하기 위해 TF팀을 만들어 논의해야 한다.
이진복 의원(새누리당, 부산동래) | 9 · 15 순환 정전, 고리원전 사태 등은 기본적으로 한전의 조직 문화에 문제가 있다. 2001년에 외형만 분리해 놓았다. 그때 공룡 한전을 분해해 전부 민영화하려던 것아닌가.
김중겸 사장 | 그렇다.
이진복 의원 | 그러다 보니 껍데기만 자른 것이다.
여기에 따르는 정책 개발이라든지 책임 문제라든지이 부분을 전혀 고려하지 않고 계열만 분리했다. 그러니까 고리원전 문제가 터져도 한전 본사에서 책임지지 않는 듯한 '우리하고 전혀 관계없는 일이다'고 딱 손 끊고, 한수원은 구멍가게보다 못한 식으로 대처하고 있다. 전력거래소도 마찬가지다. 전력거래소는 옛날 한전 입장에서 보면 처였지 않은가.
김중겸 사장 | 그렇다.
이진복 의원 | 한전을 두부 자르듯이 조금 잘라서 이렇게 보내 놓은 것이다. 기술적, 책임 소재, 정책적 부분 모두를 볼 수 있는, 즉 숲을 볼 수 있는 기능을 만들어 주지 못했기에 그렇다.
김중겸 사장 | 그렇다.
이진복 의원 | 순환 정전, 고리원전 사태 등을 겪으면서 전기요금 타령만 하면 안 된다. 국가 기간산업인 전력에 더 이상 이런 리스크가 발생하지 않도록 조직을 전반적으로 진단해야 한다.
김중겸 사장 | 전적으로 동감한다. 2001년 분리 당시 거의 기술 부분만 빠져 나갔기에 전적으로 관리할 조직이 없고, 2011년 1월 1일부터 시장형 공기업으로 지정돼 발전 자회사의 경영권에 간섭하지 못한다. 그래서 지금 손을 놓게 돼 있다.
이진복 의원 | 그러니까 문제가 자꾸 생길 수밖에 없다.
이현재 의원(새누리당, 하남시) | 지금 지경부와 시장형 공기업 지정에 관한 문제점을 얘기하고 있다.
우리나라와 같은 전력 거래 시스템을 가진 국가는 어디인지.
남호기 전력거래소 이사장 | OECD 국가는 모두 현체제다. 세계적으로 보면 약 60개 국가가 SO 분리체제로 운영한다.
이현재 의원 | 지금 전력거래소 시스템과 분리하기 전의 시스템, 어느 것이 더 효율적인지.
남호기 이사장 | 장단점은 있지만, 경쟁 체제로 가면 어차피 현 체제로 갈 수밖에 없는…….
이현재 의원 | 그러면 우리 전력 시스템이 지금 경쟁 체제라고 보는지.
남호기 이사장 | 어정쩡한 경쟁 체제지만, 어차피 가는 방향이 …….
이현재 의원 | 바로 그것이다. 나도 한때 관련 업무를 한 사람으로서 책임감을 느낀다. 그런데 그 당시엔 민영화를 전제로 경쟁시켜 코스트를 낮추겠다고 했다. 그것이 안 되다 보니 책임 소재도 권한도 불분명하고 코스트도 제대로 맞추지 못한다. 발전 원가를 받고 발전해야지, 그것이 누적되면 어떻게 감당할 것인가. 그리고 발전소 건설과 투자를 전력거래소에서 어떻게 챙기는지.
남호기 이사장 | 발전소 건설, 투자는 전력거래소 소관이 아니다.
이현재 의원 | 거래소는 어떻게 전력을 장단기적으로 거래해서, 어떻게 전력을 공급할 것인가 하는 시각을 가져야 한다. 당장 이뤄지는 거래만 하다 보니 그런 문제가 생긴 것이 아니냐는 생각이 든다. (김중겸 사장에게) 구조 개편과 관련해 현재 성과를 어떻게 평가하는지.
김중겸 사장 | 민영화를 전제로 원래 발전사를 분리했다. 만일, 민영화를 계속한다는 전제라면 시장 거래의 공정성을…….
이현재 의원 | 지금 결론을 듣고 싶다.
김중겸 사장 | 성과는 크게 없다. 그래서 지금 안정만 생각한다면, SO와 TO는 합쳐야 한다고 본다.
전력 계통과 그 운영 체제
전력 계통은 발전소에서 생산한 전기를 전기 사용자에게 공급하기 위해 물리적으로 상호 연결한 발전, 송 · 변전, 배전 설비 등을 일컫는다. 독립 계통 운영은 송전 · 발전 사업자를 대상으로 중립적으로 급전, 송 · 변전 조작 지시로 전력 수급 및 품질유지, 정전 복구 등을 수행한다. 발전과 관련해 발전기 기동 · 정지, 출력 조정, 정비 일정 조정 등을, 송전과 관련해 변압기 탭 조정, 차단기 개폐 지시, 휴전 일정 조정 등을 한다. 다음은 계통 운영의 핵심 기능이다.
전력 계통 감시 제어 | 전국의 발전소, 송 · 변전소 운영 상황을 24시간 실시간으로 감시하고 통제.
장단기 계통 운영 계획 수립 및 운영 | 계절별, 연도별 전력 수요에 맞춰 발전, 송 · 변전 설비의 운영 방안을 검토하고 수립.
전력 설비 고장 시 복구 대책 수립 | 전력 계통 사고 발생 및 정전 시 신속한 복구 대책, 객관적인 조사 · 분석 및 재발 방지 계획 수립.
전력 계통 안정 운영 대책 수립 | 정상 또는 비상시 전력 계통 안정 운영을 위한 대책 및 적정 전기 품질(주파수 · 전압 등) 유지를 위한 취약점 분석 및 보호 대책 수립 등.
전력 시장의 개설, 운영 그리고 전력 거래 및 전력 계통 운영 등의 업무를 수행하는 전력거래소
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ISO vs TSO
ISO 체제란 | 경쟁적인 전력 시장에서 송전망 관리 부문과 계통 운영 부문을 분리해 운영하고, 1일 전 및 실시간 시장 운영(시장 운영의 종류 : ① 1일 전 시장, ② 실시간 시장, ③ 선물, 선도 시장)을 계통 운영과 결합해 운영하는 체제다. 계통 운영자가 시장 참여자, 송전망 소유자의 이해관계로부터 독립성을 유지하고, 시장과 계통 운영의 밀접한 연계를 기반으로 통합적 효율성을 확보할 수 있다. 이러한 독립 계통 운영 체제는 1개 전력 시장에 다수의 송전망 소유자가 존재하는 경우 비차별적이고 공정한 송전망 이용을 보장하기 위해 채택한다. 우리나라를 포함해 미국, 캐나다, 호주, 칠레, 일본 등이다.
우리나라는 단일 회사가 송전망을 소유했음에도 판매 경쟁을 도입하지 않은 관계로 독립 계통 운영 체제를 채택하는 중이다.
TSO 체제란 | 경쟁적인 전력 시장에서 송전망 관리 부문과 계통 운영 부문을 통합해 운영하고 시장 운영은 상업적인 거래 업무를 별도로 수행하는 체제로, 송전망 소유자가 계통 운영 기능을 수행해 전력 계통과 송 · 변전 건설 · 운영의 연계로 효율성을 높일 수 있다. 송전 계통 운영 체제는 단일 전력 시장에 단일 송전망 소유자가 존재할 때 채택한다. 영국, 프랑스, 독일, 스페인 등 EU 국가와 뉴질랜드 등이다.
송전 계통 운영 논의 배경
송전 계통 운영 논의는 지난해 9 · 15 정전 사태 후 제18대 국회 지경위를 중심으로 이뤄졌다. 당시 상당수의 여야 의원은 9 · 15 순환 정전은 관계 기관 간 상황 정보 미공유, 협조 체계 미흡 등으로 발생했으며, 그 원인은 구조 개편으로 전력 산업의 각 기능을 분할함에 따라 송전망 소유와 계통 운영을 분리했기 때문으로 보았다. 즉, 송전망 소유는 한전으로, 계통 운영은 전력거래소로 분리한 현행 전력 산업 구조는 기관 간 정보 공유 한계, 책임 한계 불명확, 복잡한 의사 결정 과정 등 비효율을 초래한다고 지적했다.
이에 따라 지난해 10월 5일, 정태근 전 의원 등 25명이〈전기사업법〉,〈 한국전력공사법〉일부개정안을 발의했다. 다음은 정 의원의 발의안 내용이다.
"현행법상 전력거래소는 전력 시장의 개설 · 운영, 전력 거래 및 전력 계통의 운영 등의 업무를 수행하도록 되어 있음. 그러나 2011년 9월 15일에 발생한 대규모 정전 사태는 전력 수급 계획을 담당하고 전력 계통을 운영하는 전력거래소가 제대로 전력 계통 운영을 하지 못한 데에서 비롯됐고, 전력거래소 직원들의 전문성을 담보할 수 없는 현 상황에서 전력 계통 운영 업무를 계속 담당하도록 하는 것은 문제가 될 수 있음. 이에 전력 계통 운영 경험이 풍부한 한전으로 하여금 전력 계통 운영 업무를 담당하도록 하여 전력 계통을 운영하도록 하려는 것임. 개정안은 전력거래소의 계통을 운영 기능을 한전으로 이관 · 통합해 한전으로 하여금 계통 운영 업무를 담당(TSO 통합)하도록 하는 내용임."
그러나 이 개정안은 2011년 국회 법안심사소위에서 심사도 못한 채 제18대 국회 임기 만료로 자동 폐기됐다. 여기엔 민간발전협의회에서 11월 9일 국회에 제출한 '전기사업법 및 한국전력공사법 일부 개정(안)에 관한 청원'도 한몫했다. 민간발전협의회는 구조 개편 후 전력 시장의 민간 개방 및 시장 경쟁 체제 도입으로 탄생한 순수 민간 발전사 협의체다. 다음은 민간발전협의회에서 국회에 제출한 청원서 내용이다.
"전력거래소의 전력 계통 운영 업무를 한전으로 이관 · 통합하는 일부 개정 법률안에 대해 반대하니 심의를 중지해 주길 요구하는 청원임. 현재 국회 지경위에서 2011년 9월 15일 발생한 대규모 정전 사고를 예방하기 위해 전력거래소의 전력 계통 운영 업무를 한전으로 이관 · 통합하는 내용의 <전기사업법> 및 <한국전력공사법> 일부 개정 법률안(2011년 10월 5일)이 계류돼 있는데, 이는 전력 시장의 공정성 훼손, 국제적 흐름 역행, 장단기 수급안정성을 악화하고, 통합과 정전 사고 예방은 무관함. 이에 민간발전협회가 전력 시장의 공정성을 믿고 현재 추진 중인 발전소 건설에 매진하도록 전력거래소의 전력 계통 운영 업무를 한전으로 이관 · 통합하는 일부 개정 법률안의 심의를 일단 중지하고, 이는 전력 산업의 구조 개편에 관련된 문제이므로 관련 전문가들의 의견을 토대로 면밀히 연구 · 검토해 결정해 주길 요구함."
전력 산업 구조 개편
송전 계통 운영(TSO) 논의는 1년 만에 수면 위로 재부상했으나, 전력 산업 구조 개편과 관계가 밀접하므로 국회, 정부 모두에게 고민거리 아닐 수 없다.
현행 전력 산업은 경쟁 부문(발전 · 판매)과 비경쟁 부문(송 · 배전)으로 구분한다. 송 · 배전 부문은 망(Network) 사업으로 판매 부문 경쟁을 위한 공정성 확보가 중요하다. 발전 · 판매 부문은 향후 경쟁을 통해 효율성을 높일 수 있다. 우리나라는 2001년 구조 개편으로 한전에서 발전과 개통 운영을 수직 · 수평으로 분할한 후 2004년 배전 분할 중단으로 현 산업 구조를 지속해 왔다. 당시 정부는 발전 부문을 한전의 100% 자회사인 1개 원전사와 5개 화력사로 분리했다. 이들이 2010년 기준 발전설비의 86%, 발전량의 94%를 점유한다. 한전은 송 · 배전망 운영과 판매 기능을 독점 수행하며, 전력거래소에서 계통 운영을 담당한다.
지경부는 2010년 7월 9일 바람직한 전력 산업 구조 모색을 위한 정책 토론회를 개최하고, KDI 주관으로 수행한 전력 산업 구조 정책 방향 연구 결과를 발표했다. 당시 계통 운영 조정과 관련해 한전 경쟁 부문(발전 · 판매)의 소유 분리를 전제로 전력거래소의 계통 운영과 한전의 송전망 운영을 통합하되, 소유 분리가 안 될 경우 계통의 중립성 확보를 위해 현행 체제 유지하겠다고 밝혔다.
"독립 계통 운영과 송전망 소유의 안정성, 효율성을 높이기 위해 이 둘을 통합하는 송전 계통 운영체제를 구축해야 한다. 단, 통합은 발전 부문 등 경쟁 부문으로부터 송전 계통 운영 소유를 분리하는 제도 개선을 전제로 한다. 이러한 제도 개선이 없는 상태에선 독립 계통 운영과 송전망 소유를 분리한 현행 체제를 유지하는 것이 바람직하다."
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김호성 국회 지경위 전문위원은 '전기사업법 일부 개정 법률안 검토 보고서'에서 송전 계통 운영에 따른 장단점을 다음과 같이 밝혔다.
전력 산업 구조 개편 추진 경과
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• 1999년 1월 : 전력 산업 구조 개편 기본 계획 수립.
• 2000년 12월 : <전력 산업 구조 개편 촉진법> 제정 및 <전기사업법> 전부 개정.
• 2001년 4월 : 발전사 분할(5개 화력, 1개 원자력), 전기위원회 · 전력거래소 설립.
• 2002년 4월 : 발전사 민영화 기본 계획 수립 및 민영화 추진 지연.
• 2002년 7월 : 1차로 남동발전 매각을 추진했으나, 시장 여건 악화로 경영권 매각 중단(2003년 3월) 및 증시 상장 중단(2004년 4월).
• 2004년 6월 : 노사정위의 '배전 분할 중단 및 독립 사업부제 도입'권고. 참여정부 초기 배전 분할을 추진했으나, 노사정위 권고로 2006년 9월 한전의 독립 사업부제를 시행하고 구조 개편은 사실상 중단.
• 2008년 6월 : 당-정-청 합의로 '전기 · 수도 · 가스 민영화를 임기 중 추진하지 않기로'결정 · 발표.
• 2009년 10월 : 전력 산업 구조를 둘러싼 사회적 갈등과 소모적 논쟁을 불식하기 위해 중립적 기관(KDI)의 연구 용역 및 공론화 절차를 거쳐 제로베이스Zero-base에서 재검토하기로 결정.
• 2010년 6월 : KDI의 전력 산업 구조 정책 방향 연구 용역 완료.
• 2010년 7월 : KDI에서 연구 결과 발표 및 이해 관계자 의견 수렴.
• 2010년 8월 : 전력 산업 구조 발전 방안 최종 확정 · 발표. |
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우리나라는 단일 회사가 송전망을 소유하므로 송전망 소유와 독립 계통 운영을 통합할 경우 상호 유기적인 협조가 가능해 계통 운영의 효율성과 신뢰성을 높이고, 원활한 정보 공유와 의사소통을 통해 정전 사태와 같은 비상시에 신속하고 체계적으로 대응할 수 있다. 또한, 계통 운영 담당자의 전력 설비 전반의 현장 경험 습득과 인력 교류를 통해 전문 역량 강화를 기대한다. 다만, 세계적으로 전력 시장 체제를 도입한 국가에서 비경쟁 부문인 독립 계통 운영을 경쟁 부문(발전 및 판매 부문)과 통합해 운영하는 사례는 없다. 이해 상충을 막고 계통 운영의 중립성과 공정성을 보장하기 위한 것이다.
한전이 계통 운영을 담당할 경우 급전 지시가 특정 발전사에 유리 또는 불리하게 이루어질 수 있어 경제 급전 원칙과 공정성을 훼손할 수 있다. 전체 발전 설비 용량의 약 15.5%를 차지하는 민간 발전 설비 투자 위축도 우려된다. 그리고 현행 전력 시장에서 시장 운영과 독립 계통 운영은 당초 통합적 운영을 전제로 설계했으므로 양자를 분리하면 혼란과 비효율이 발생할 수 있다.
이러한 논의를 종합적으로 고려할 때 한전으로 계통 운영 이관과 같은 전력 산업 구조 변경을 위해 발전, 송전, 배전, 판매 및 계통 운영을 유기적으로 연결하는 전체적인 전력 산업 구조 차원에서 면밀한 사전 검토와 종합적인 조정이 필요하다. 특히, 한전으로 계통 운영을 이관할 경우 한전 판매 부문 분리 등 계통 운영의 공정성과 중립성 확보를 위한 조치를 수반해야 한다. 이것이 없는 전력 산업 구조 변경은 전력 산업 구조를 경쟁 체제도 수직 독점 체제도 아닌 구조로 만들어 오히려 혼란을 가중시키는 결과를 초래할 수 있다.
<Energy News>
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